Innovar con sensatez en el Estado
Las cuestiones gubernamentales, nos corresponden a todos. Necesario es recordar que las decisiones de las administraciones públicas deben ser tomadas y, en todo caso, la comunicación de ellas con la natural tranquilidad. Pensar antes de decidir o comunicar, revisar las primeras informaciones y no lanzar lo que nos dicte nuestro hígado en el primer momento. Nos dice Baltasar Gracián que hay que usar del reconsejo: tomar tiempo o para conceder o para mejorarse. (Oráculo manual y arte de prudencia, 1647)
La labor de los gobiernos de las administraciones tiene que ser sopesada, tranquila y comprobada. De lo contrario los errores pueden ser mayúsculos y constantes. Algunos ejemplos están presentes en la memoria de todos y no corresponden únicamente a un solo gobierno ni a un solo país. Conviene que vuelva la mesura, la reflexión y la comprobación antes de lanzar las campanas al vuelo.
Incluso puede surgir la animadversión y el odio, producto del primer momento de reacción ante un acontecimiento o declaración del adversario. Lo peor es la degradación en que la ha sumido el odio entre los políticos hasta convertirla en un humillante espectáculo. (Manuel Vicent, 2023)
Precisamente, en Lisboa ha tenido lugar un Simposio Iberoamericano de Innovación Pública que ha reunido por iniciativa del CLAD a delegados de veinte países, que han resaltado que la innovación puede ser vehículo imprescindible del acontecer de las administraciones pero que debe contar igualmente con elementos necesarios como los soportes normativos, la participación ciudadana y el imprescindible apoyo tecnológico. En esta declaración, participan los delegados de los siguientes países: Angola, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay.
En 2019 se aprobó la “Declaración sobre Innovación en el Sector Público” de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que contiene una serie de principios teóricos y posiciona la innovación como una estrategia fundamental para la mejora del sector público, señalando incluso que abarca la acción de gobierno, la gestión pública, los recursos públicos, las normas que regulan los poderes públicos y las materias de gobierno. Por su parte, la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública, aprobada el 8 de octubre de 2020, establece que “la innovación en la gestión supone repensar, adaptar y transformar las políticas, los servicios, las arquitecturas institucionales y los planes de formación de los servidores públicos, orientándolos al desarrollo de la cultura emprendedora y de innovación en función de las nuevas necesidades de los ciudadanos y buscar la máxima eficacia y eficiencia del sector público”.
La finalidad de la innovación pública es garantizar la respuesta continua a los desafíos existentes en nuestras sociedades, asegurar la prestación de servicios para generar valor público a los ciudadanos. El medio de esta innovación pública es la existencia de normas legales, de calidad regulatoria fundamentales para el desarrollo de ecosistemas de innovación. Estas normas deben ser la base de las políticas públicas, dándoles consistencia y continuidad.
Pero, además, está comprobado que la participación ciudadana, favorece la innovación pública e incentiva la colaboración con los sectores privado, social y académico, creando conciencia sobre la sostenibilidad económica, social y ambiental. Por ello, incorporar la participación de la ciudadanía en iniciativas relacionadas con la innovación fortalece la gobernanza democrática, la eficacia de las soluciones adoptadas y la sostenibilidad a largo plazo.
La innovación no surge de forma espontánea y conviene que las instituciones públicas sensibilicen y capaciten a sus servidores sobre la importancia de la innovación, alineándola con la misión y los valores de las organizaciones para sostener su motivación y favorecer la eficacia de su desempeño.
No hay progreso de la investigación científica sin errores previos, incluso sin serendipia, pues muchos descubrimientos científicos lo son por casualidad. Por ello, conviene reconocer el error como elemento inherente a los procesos de innovación pública y la necesidad de definir parámetros técnicos que permitan su aprovechamiento sistemático.
Procede, en consecuencia, dinamizar ecosistemas de trabajo en red, que alcancen a las diferentes partes interesadas del sector público, privado, social y de la academia, pues todos pueden producir conocimiento, soluciones y resultados de valor público. En el ámbito de las administraciones públicas conviene crear ambientes de trabajo, basados en liderazgos que estimulen el potencial y el desempeño de los servidores públicos. Igualmente, señalan las recomendaciones del Simposio, que los desafíen a pensar de forma creativa, a asumir riesgos, a proponer nuevas ideas, a cocrear y a implementar soluciones nuevas o mejoradas. Igualmente, proponen crear laboratorios de innovación experimentales de innovación, con los que cuentan ya numerosos países iberoamericanos, donde nuevas soluciones puedan ser testadas en ambientes específicos y controlados.
La innovación, aliada a la tecnología de la cuarta revolución industrial, puede facilitar el trabajo de las administraciones públicas o generar confusión y malestar entre los ciudadanos por prestación sofisticada e inaccesible de los servicios públicos. Es necesario traducir la innovación para que el acceso a los servicios sea más fácil para los ciudadanos. De lo contrario, continuaremos como señalaba Maquiavelo, con el defecto habitual del hombre: no prever la tormenta cuando hace buen tiempo.
Artículo publicado en El Nacional.
Gobernanza iberoamericana: para cambiar la administración pública
PRESENTACIÓN
GOBERNANZA IBEROAMERICANA: PARA CAMBIAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Es para mí un honor prologar este libro escrito por el Sr. Francisco Velázquez, actual secretario general del CLAD. Una nueva aportación intelectual de este autor después de su reciente libro con el sugerente título de El burócrata disruptivo, un juego de palabras que no es un oxímoron, sino toda una declaración de intenciones sobre los dos ingredientes que deberían presidir el frontispicio de las administraciones modernas: estabilidad (burocracia) y cambio (transformación e innovación con una mirada estratégica). El libro que el lector tiene en sus manos posee un título mucho más convencional, pero el contenido sigue teniendo como objetivo la imprescindible transformación de las administraciones públicas de Iberoamérica. Es, por tanto, un libro de rigurosa actualidad, divulgativo pero sólido académicamente, innovador pero realista, fluido y de lectura fácil pero con densidad conceptual, irónico pero serio. Estamos ante un autor que se siente cómodo tanto con las visiones más convencionales de la Administración pública (que en absoluto hay que erradicarlas todas) como con los postulados más disruptivos, innovadores y transformadores. Reitero la importancia del binomio estabilidad y cambio en el diagnóstico y en las propuestas de reforma de la Administración pública. La Administración debe aportar seguridad jurídica e institucional a la sociedad y esto solo puede lograrse con un modelo estable (burocracia modernizada, pero burocracia, al fin y al cabo). Pero también debe poseer capacidades institucionales de flexibilidad para adaptarse a los nuevos retos tecnológicos, económicos y sociales que se presentan en modo de recurrentes crisis y para ello debe dotarse de un modelo contingente de carácter abierto (modelo de gobernanza social inteligente, arquitecturas variables mediante la gestión de proyectos, capacidades para impulsar iniciativas de innovación). En este sentido el autor está en total sintonía con la más reciente literatura anglosajona pospandémica que ha parido un nuevo modelo conceptual para marear todavía más al personal: la gobernanza robusta.
La crisis de la COVID-19 (su impacto en la Administración lo analiza el autor en uno de sus capítulos) nos ha abierto definitivamente los ojos a un entorno que es y va a ser turbulento de manera estructural, con recurrentes crisis imprevistas que van más allá de las periódicas crisis económicas. Crisis sanitarias, crisis climática, crisis medioambientales, crisis energéticas, crisis demográficas, crisis migratorias, crisis políticas, etc. La Administración del presente y del futuro deberá acostumbrarse a convivir con todo tipo de crisis y, desgraciadamente, lo que antes era excepción ahora va a pasar a ser la regla. Para que el sector público se adapte a este nuevo contexto no será suficiente la cacareada capacidad de resiliencia. La concepción clásica de resiliencia, consiste en que una Administración estable sea idónea para absorber de manera fluida una crisis, para regresar de nuevo a su antiguo modelo siempre inalterable. Por esta razón la más contemporánea literatura incide en la necesidad de diseñar un nuevo modelo administrativo, que posea una capacidad de resiliencia activa, en la que el cambio y la transformación constante forme parte de la esencia administrativa. Una Administración en permanente migración hacia nuevas fórmulas de gestión para dar respuesta a los nuevos retos tecnológicos, económicos y sociales.
De todo esto escribe entre líneas y con sabiduría Francisco Velázquez, ya que sus reflexiones y propuestas pueden considerarse que forman parte de la literatura pospandemia. En este sentido, el autor dedica un capítulo específico a la pandemia (IV), pero buena parte del resto de los capítulos se ven impregnados por las transformaciones públicas derivadas de la crisis de la COVID-19: el capítulo sobre confianza de los ciudadanos y corrupción (III), ya que la pandemia y la Administración digital han transformado y puesto en cuestión la calidad de la interacción entre la Administración y los ciudadanos. Además puede vincularse indirectamente con la pandemia el capítulo de Política y administración pública (II), debido a que la crisis política que asecha desde hace varios años en América Latina se ha visto acompañada desde hace más de una década por una crisis política en los países más desarrollados y la pandemia ha supuesto una dura prueba de estrés a la política convencional.
Finalmente, el capítulo de Innovación y administración virtual (V) también se vincula a la pandemia ya que, a pesar de que lleva algunos años en boca de todos la innovación, ha sido durante y después de la crisis sanitaria cuando se ha producido una explosión sin precedentes de experiencias y dinámicas de innovación en el ámbito público. Asimismo está presente indirectamente la crisis sanitaria en el capítulo de carácter institucional (VI) sobre las declaraciones y acuerdos del CLAD adoptados en recientes congresos internacionales donde se adoptan resoluciones normativas sobre temas de rabiosa actualidad como la igualdad de género, la protección de datos, gobernanza en crisis, regresiones democráticas, instituciones fuertes o frágiles, centralizadas o descentralizadas y, completa esta miscelánea, la indudable relevancia del gobierno local en el siglo XXI.
Me da la impresión que solo hay dos temas que se salen de la senda de dibujar una Administración pública que adopte un nuevo modelo de gobernanza robusta mediante una resiliencia activa: por una parte, el capítulo que aborda la corrupción (III) que es un problema estructural no solo en el ámbito iberoamericano, sino en casi todos los países del mundo (solo se salvan un puñado de pequeños países del norte de Europa, Nueva Zelanda y Canadá) y el capítulo dedicado a la Dirección pública profesional (I). Este es uno de los ámbitos temáticos en el que el autor dedica más entradas (11 artículos) y es, por tanto, un ítem conceptual que se escapa del boceto general y coherente de un nuevo modelo de Administración pospandemia que elabora con maestría el autor. Pero en este caso también no puedo estar más de acuerdo con el escribidor, ya que considero que la mejora de la dirección pública es un tema clave y crítico para el buen desempeño de las organizaciones públicas. En España llevamos tres décadas debatiendo sobre la conveniencia de introducir una regulación específica de la parte más estratégica de la Administración que debe responder a la profesionalidad y, por tanto, a la estabilidad y a la continuidad institucional erradicando las perversas lógicas de clientelismo político que suelen ser habituales en el paisaje institucional iberoamericano.
La Dirección Pública Profesional es una institución que aporta los dos ingredientes relatados en este prólogo: estabilidad y cambio institucional ya que, por una parte, se asegura la estabilidad del conocimiento sin caer en fracturas en cada mandato presidencial o en cada legislatura (efecto Penélope o adanismo administrativo cíclico) y también se asevera el cambio y la innovación con unos directivos profesionales bien preparados y empoderados. Coincido, por tanto, con el autor en que la introducción de la Dirección Pública Profesional en la lógica institucional de las administraciones públicas de Iberoamérica debe ser una de nuestras máximas prioridades y, por tanto, una de las estrategias a incentivar por parte del CLAD durante los próximos años. Hace ya veinte años que Chile incorporó esta nueva figura (Sistema de Alta Dirección Pública) muy asentada en los países más desarrollados del mundo. Ha seguido su estela Portugal hace diez años (Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública) y Perú de manera parcial y con escaso éxito con su proyecto SERVIR (Cuerpo de Gerentes Públicos) hace quince años. Esperemos que España se una a estos países de manera inminente y se sume el resto de los Estados de la familia iberoamericana.
El autor transita por estos temas y muchos más de manera amena y precisa con un estilo propio en el que introduce interesantes, curiosas y oportunas citas de autores clásicos, así como ejemplos y anécdotas que hacen que la lectura de este libro sea a la vez interesante y confortable. Todo un logro en una disciplina en la que predominan las aportaciones plúmbeas e impenetrables.
Por último, quiero permitirme la licencia de escribir sobre el autor del libro, el Sr. Francisco Velázquez. Es un buen amigo que conozco desde hace más de dos décadas. Se trata de un perfil que los académicos denominamos practitioner: un profesional con una amplia experiencia y un gran dominio sobre ciertas habilidades relacionadas con su puesto de trabajo o sector de actividad. Pero hay dos características del personaje que lo hacen especial, diferente y sobresaliente. Por una parte, que como profesional del servicio público, y antes de ser secretario general del CLAD, ha ocupado los más altos cargos en la Administración nacional española, lo que le convierte en un observador y analista privilegiado con una visión holística de la Administración pública. Por otra parte, se trata de un muy elevado profesional que de manera permanente ha estado interesado y en contacto con las aportaciones y reflexiones teóricas del mundo académico. Siempre ha estado pendiente de la literatura en gestión y políticas públicas que domina a la perfección con una impresionante agenda de contactos y amistades en la academia española, iberoamericana y anglosajona. Su promiscuidad con el mundo académico lo convierte en un anfibio que tanto domina la práctica como la teoría. Y como buen templario (monje académico combinado con guerrero gestor) posee una sabia y británica ironía que es el lubricante necesario e imprescindible para que un reformista e innovador del ámbito público pueda sobrevivir. Ha sido y es un gran secretario general del CLAD (finaliza su mandato en noviembre de 2023) y esto lo puedo certificar en primera persona, ya que he tenido la oportunidad de acompañarle en algunas de sus jornadas de trabajo. En un solo día lo he visto coordinar una jornada dirigida a altos gestores, impartir una conferencia, atender a ministros, dar una entrevista en la televisión, hacer un par de discursos institucionales, escribir uno de los artículos del presente libro, atender en persona (por teléfono y por correo electrónico) la gestión del día a día del CLAD y finalizar por la noche con un importante evento institucional. Como buen estratega y gestor que es, desarrolla su actividad de manera tan fluida, eficaz y silenciosa que parece que no sucediera nada, pero al final del día te das cuenta que has vivido una agenda vertiginosa tanto en amplitud como en profundidad. En definitiva, es un autor que siempre está aprendiendo tanto de la teoría como de la evidencia empírica (tiene un amplio conocimiento de las distintas realidades institucionales de los países iberoamericanos) y que no se limita a la reflexión, sino que practica lo que predica.
Carles Ramió
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, España
¿Preocupa el funcionamiento de las administraciones públicas?
Las encuestas de opinión reflejan tanto la desconfianza de los ciudadanos en la clase política como en el funcionamiento de las administraciones públicas. El panorama es francamente descorazonador. No hay encuesta en la que los ciudadanos plasmen satisfacción con el funcionamiento de los servicios públicos. Como se relata en los estudios sobre el tema, la gente en América Latina y el Caribe no solo tiende a pensar que la distribución del ingreso es injusta; también piensa que el acceso a los servicios públicos básicos es injusto. (PNUD. Informe regional de desarrollo humano 2019).
La relación con el nivel de desarrollo es determinante en el funcionamiento de los servicios públicos y aunque resulta evidente que las sociedades más desarrolladas tienden a prestar mejores servicios, sin embargo, se detecta en los últimos años un abandono de la preocupación de los responsables políticos por la efectividad de su gobernanza.
Las promesas electorales dedicadas a generar nuevos derechos, incluyendo los de carácter personal o de identidad de género, innovadoras formas de convivencia o desaparición de obligaciones tributarias parecen sustituir a otros aspectos más básicos de la vida en sociedad.
Los más desconfiados señalan que las promesas electorales, como en un alarde de sinceridad y con grandes dosis de cinismo ponen de manifiesto algunos asesores de campañas políticas, se hacen para no ser cumplidas y en consecuencia hay que contar con que el elector tampoco se lo va a creer.
Pareciera que el asunto no es directamente de interés de los electores, puesto que el tema está directamente fuera de los programas electorales de los partidos. De las declaraciones de los lideres no podemos extraer siquiera alguna propuesta de interés, excepción hecha de alguna frase hueca sobre la importancia del buen funcionamiento de los servicios públicos. La Carta Europea de Derechos Fundamentales, en su art. 41, regula el Derecho que asiste a cada ciudadano a disfrutar de una buena administración, lo que presenta sus ventajas para la población entre los que se encuentra una atención adecuada y un funcionamiento eficaz de los servicios públicos.
En Buenos Aires (Argentina) ha tenido lugar una jornada conmemorativa de los 50 años de existencia del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y en los conversatorios celebrados han participado representantes del CLAD, OCDE, BID y los Institutos de las administraciones públicas de Brasil, España y Colombia.
De los debates existentes pueden extraerse al menos dos conclusiones. La primera es que el apoyo cronológico a esta institución de capacitación tiene una imagen de dientes de sierra: la mayoría de las veces subsistió a causa más de la voluntad de sus funcionarios que de los apoyos desde la primera línea del Ejecutivo. La segunda es que merced a la alianza con las organizaciones sindicales omnipresentes en la Argentina, el número de funcionarios capacitados puede contarse anualmente por millares, especialmente por la alianza con los centros similares que desarrollan su labor en el ámbito provincial. No obstante, los avances en la profesionalización siguen siendo tímidos, pues la influencia política directa imposibilita la pervivencia de proyectos a largo plazo: terminan con la legislatura, con independencia de su vocación largoplacista.
El INAP argentino, como sus homólogos existentes en la mayoría de los países iberoamericanos, forma a los funcionarios, genera nueva cultura, es un vehículo de innovación, publica estudios e investigaciones y propone programas de acción. Lograr que nuestros funcionarios públicos iberoamericanos dominen las técnicas adecuadas y estén impregnados de principios éticos, entre los que se encuentran la prestación del buen servicio público y la lucha contra la corrupción, es un excelente objetivo que puede beneficiar a todos los ciudadanos. En todos los países desarrollados se prioriza esta capacitación, porque la función pública debe dominar conocimientos técnicos y jurídicos, pero para la resolución de los problemas públicos se requiere de profesionales que sepan adoptar un enfoque centrado en las personas para diseñar las políticas y los servicios públicos. (Noveck, 2022).
El ciudadano asiste asombrado a la expansión de la tecnología que cada día le sorprende con nuevas maravillas. Sin embargo, se tarda demasiado en abrazar innovaciones tecnológicas que logren mejoras en los servicios públicos. Las promesas electorales y los grandes descubrimientos tecnológicos están aún demasiado lejos de las administraciones en lo que se refiere a la prestación de los servicios. Como se ha señalado, todo se puede quedar en el aire si no cuentan con la letra pequeña y nada heroica de los procesos administrativos que las conviertan en actos verdaderos, ágiles y al mismo tiempo sometidos al control de la legalidad y de la eficiencia. (Muñoz Molina, 2023). De momento, los gobiernos no parecen estar muy preocupados por el funcionamiento de los servicios públicos. Los ciudadanos sí lo están.
Artículo disponible en El Nacional.
Necesitamos mejores funcionarios para Iberoamérica
Lograr la excelencia en el trabajo de los servidores o funcionarios públicos constituye el deseo de todos los ciudadanos y de los Estados democráticos. Como señala de forma insistente el profesor Aguilar, además de la legitimidad exigible a los gobiernos, debe este corresponder con efectividad, medio imprescindible para lograr mejorar la conexión con los ciudadanos. Para conseguir, en definitiva, que la distancia entre ciudadanos y gobernantes disminuya y no aumente, como no cesa de ocurrir desde la pandemia.
Hay varias concepciones relativas a las administraciones públicas. Una de ellas, como se ha señalado lúcidamente el neoliberalismo económico que tiende a destruir los servicios públicos. (Edgar Morin, 2023). En democracia, sin embargo, en el siglo XXI conviene reforzar los servicios públicos, garantía en definitiva de protección para todos en los momentos de necesidad, de los que hemos tenido prueba suficiente.
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) organizó el evento “Buenas prácticas de gestión de personal en el sector público”, los días 20 y 21 de abril en Montevideo, Uruguay, en cumplimiento del Consenso de Sucre aprobado en 2022. La reunión, en la que estuvieron presentes representantes de CAF por medio de su vicepresidente Christiam Assinelli, así como de Aecid, Undesa y PNUD, mostró de nuevo los logros y dificultades de llevar a cabo esta importante política pública de recursos humanos en las administraciones públicas. Los representantes de los países asistentes: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Venezuela, se esmeraron en poner de manifiesto las dificultades existentes, pero también expresaron sus logros considerables en la tarea de formar y mejorar el funcionamiento de las instituciones por medio de los funcionarios.
El evento se enmarca en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que proponen metas a seguir por los Estados con la promesa de no dejar a nadie atrás, especialmente a través de los ODS 8 “Trabajo decente y crecimiento económico” y 16 “Paz, justicia e instituciones sólidas”.
La labor del CLAD en esta materia tiene larga data, pues la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada en 2003, condensa las mejores experiencias sobre gestión de recursos humanos en la administración pública y constituye un marco común para los países miembros, pues define procesos e indicadores que señalan la hoja de ruta para la construcción de sistemas imparciales y eficaces de servicio civil. Se debe garantizar que el sistema de gestión de las personas debe estar guiado por los principios de mérito en el acceso y carrera, de eficiencia en el uso de recursos y de negociación y consenso en la construcción de las reglas de funcionamiento.
Por otra parte, ya la Declaración de Montevideo de 2019 insta a fomentar la profesionalización de la administración pública y mejoramiento continuo de las condiciones del empleo público en Iberoamérica. Propone en este sentido cinco mejoras: el comportamiento ético; la formación y la capacitación; la capacidad y competencia; el entendimiento y manejo de tecnologías de la información y comunicaciones; y la necesaria preocupación por el cambio climático y el cumplimiento de los ODS.
Las respuestas estratégicas que se den, desde la perspectiva de los recursos humanos, no pueden ser isomórficas y basadas en modelos cerrados, sino que deben considerar el entorno y los caminos de dependencia y las capacidades tecnológicas de cada país.
La estrategia de recursos humanos debe nacer de la estrategia del gobierno y de la concreta de cada organización pública. Debe afrontar los retos que el cumplimiento de su misión y la estructura específica de demandas ciudadanas genera. Las prioridades y objetivos de la gestión de personas son consecuencia de las prioridades y objetivos de la organización.
Ninguna estrategia será finalmente viable sin una buena organización de los recursos humanos. La adecuada clasificación de puestos, y su sistemática descripción y rediseño, es esencial para poder conectar las responsabilidades con la solución de problemas .
La identificación de los perfiles de las personas idóneas para cada tipo de puestos requiere un enfoque de competencias. Las competencias se pueden definir como características intrínsecas de las personas, que se demuestran a través de conductas y que están relacionadas con un desempeño exitoso en el trabajo.
Por ello, la cuestión de la evaluación de los servidores públicos cobra un relieve especial, pues permite incentivar el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la organización y, al tiempo, promover el desarrollo de las competencias de las personas. En todo caso, usar las competencias como un elemento esencial de la evaluación exige identificar claramente comportamientos y situarlos en escalas de menor a mayor excelencia.
Pero, más allá de estas competencias transversales, lo ideal es que el modelo de evaluación sea capaz de combinar adecuadamente objetivos y competencias en función del tipo de puesto y su nivel jerárquico.
La nueva gestión de personas en las organizaciones públicas no puede dejar de buscar vías de innovación creativa y de experimentación, de reforzamiento de la equidad de género, de rejuvenecimiento de plantillas y promoción de la diversidad, así como de generación de nuevos derechos frente a los riesgos de la inteligencia artificial aplicada a la gestión de las personas.
En definitiva, se deben crear sistemas de capacitación en la gestión de las personas, para que existan el número adecuado de servidores públicos y con las competencias suficientes para gestionar estas unidades de recursos humanos de las organizaciones públicas. Si los seleccionamos por mérito y capacidad y los evaluamos de forma periódica, habremos mejorado el funcionamiento de las administraciones.
Artículo disponible en El Nacional.
¿Puede la tecnología dificultar la vida de los ciudadanos?
La misión de la tecnología, como de cualquier técnica o instrumento inventado por el hombre, es facilitar la vida de los ciudadanos y por ello en el transcurso de la humanidad los avances han supuesto mejoras en la calidad de vida, aunque han transformado radicalmente algunos grupos humanos y, en ocasiones, han perdido sus empleos, como ha sucedido en las anteriores revoluciones industriales, aunque más tarde el empleo se incrementase. Ahora estamos en la cuarta y es evidente la mejoría de la calidad de vida que ha habido para miles de millones de ciudadanos en los últimos años. Podría decirse que todos incluso se han beneficiado de ella. Desde un punto de vista de crítica social, habría que recordar lo evidente, parafraseando a Orwell: unos más que otros. (Orwell,1945).
En nuestras sociedades existen peligros y dificultades que están transformando la relación entre las administraciones públicas y los ciudadanos. Si la tecnología facilita nuestra relación con las administraciones, bienvenida sea. Ahora bien, si lo que consigue es complicar esta relación o utilizar de forma espuria la tecnología y alejar aún más a los ciudadanos, mal vamos. Puede ser negativo en una época en que la integridad de los responsables públicos inspira, quant á elle, un escepticismo generalizado (OCDE, 2022, Instaurar la confianza y reforzar la democracia). La tecnología invade nuestras vidas, incluso la personal e íntima, como demuestran el cibersexo o las actividades cada vez más sofisticadas de la era meta, que incluyen todas las acciones habituales e incluso esporádicas del ciudadano.
Algunos ejemplos que a continuación refiero pueden servir para reflexionar y, en su caso, modificar las actuaciones que más incomodan a los ciudadanos.
La proliferación de la cita previa ha generado mejoría en la atención ciudadana. Pero hay un supuesto cada vez más usual en el que consigue exactamente lo contrario. Se dispone la asistencia de los ciudadanos cada diez, quince, veinte o treinta minutos. Hasta ahí todos contentos, pero cuando la afluencia es grande la cita (sanitaria, de servicios, o de tramitación administrativa) se pospone para semanas o meses más tarde, lo que supone incluso la airada respuesta del usuario. Además, ello constituye el requisito evidente para que el ciudadano busque otras alternativas (incluso irregulares) y en consecuencia un porcentaje alto de las citas no se cubran. Puede haber alguna solución, al menos temporal, que es combinar cada día un grupo de personas con asistencia presencial. Si ello no se hace, el encargado de prestar el servicio tendrá, incluso, más tiempo libre. El ciudadano, sin embargo, desea la relación directa, es hoy por hoy más humana y puede entrar a solucionar otros aspectos colaterales: Tenemos la ilusión de estar relacionados, pero una relación virtual no puede ser una buena relación, es una forma de relación vacía. (Ordine 2022).
Otro ejemplo es la proliferación de tramites vía Internet “fáciles”: “que usted puede solucionar con un clic”. ¿Y qué hacen los mayores, los discapacitados, los que no tienen Internet o los que no conocen bien el idioma? ¿Se han preocupado las administraciones de simplificar el impreso ahora digitalizado? ¿Estamos seguros de la comprensión mayoritaria de los datos solicitados o continuamos expresando la demanda administrativa en lenguaje excesivamente experto? En este debate entra con gran fuerza la decisión de algunos países de separar las decisiones informáticas de las cuestiones relacionadas con el funcionamiento de las administraciones públicas. Aquello que inevitablemente ha de estar en sedes diferentes como es el caso de la iniciativa privada y las actividades de promoción, auspicio, subvención u otras, en el caso de las administraciones publicas puede constituir un obstáculo más en la tarea de facilitar la vida de los ciudadanos. Se puede argüir que con la adecuada coordinación se puede resolver, pero una mínima experiencia demuestra que órganos diferentes generan soluciones con frecuencia distintas. En definitiva, un trámite complejo y disuasorio no mejora por su posibilidad de hacerlo de forma virtual.
Además, en los dos últimos años a la proliferación de la tramitación administrativa virtual se ha unido la generalización del teletrabajo. El teletrabajo no debe ser utilizado como un derecho laboral sino como un método de servicio que permita solucionar los asuntos de forma más rápida y eficaz. Se aduce con frecuencia que no hay efectivos suficientes pero el resultado no es achacable al ciudadano sino a políticas restrictivas relacionadas con la provisión de puestos de trabajo. Los funcionarios públicos suelen estar encantados de ayudar a otros y dedicarles su tiempo para compartir experiencias y conocimientos. (Beth Simone Noveck, 2022).
Hay al menos dos aspectos que en los últimos meses generan desazón entre los ciudadanos en el tema de las tecnologías. La primera es la sucesión ininterrumpida de despidos de personal de las grandes multinacionales norteamericanas (Google, Meta, Twitter). La segunda se refiere a la aparición y extensión de la actividad de ChatGPT, que es capaz de fabricar casi cualquier producto intelectual y cuya autoría artificial es difícil de demostrar. El resultado es un pozo de angustia para millones de ciudadanos alejados de las tecnologías disruptivas que añaden a su ignorancia digital, la posibilidad cierta de entrar en una confusión sin límites que deja como infantil la compleja tramitación notarial.
Al final, la producción de ChatGPT se acerca mucho a la mentira “que atenta directamente, a veces de manera irreversible, a la confianza en la que se basan las relaciones personales y sociales”. (Sánchez Pintado, 2023).
Artículo disponible en El Nacional.
Protección de denunciantes contra la corrupción
Una reciente ley española, que transpone una directiva de la Unión Europea, ha vuelto a poner sobre el tapete la vieja cuestión de las denuncias en el seno de las administraciones públicas y de la sociedad. Denuncias sobre el comportamiento indebido las ha habido siempre, pero esta nueva norma incorpora al menos tres elementos de relieve como la creación de una autoridad independiente, la validez de las denuncias anónimas y la protección del denunciante.
La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico reclamaba hace tiempo su establecimiento. Como revela una de las últimas encuestas de esta organización internacional, es una de las principales causas de la desconfianza ciudadana. Más corrupción significa más desconfianza y en consecuencia mayor desafección ciudadana (OCDE, 2022).
La lucha contra la corrupción, que constituye una actividad en todos los países democráticos, tiene que ver con actuaciones previas y posteriores de la disposición del gasto de las instituciones públicas. En numerosos países la disposición del gasto público necesita la aprobación presupuestaria, generalmente decisión parlamentaria, y posteriormente la distribución de este por parte de los ministerios de Hacienda o Economía. Pero a partir de aquí no existen más que controles internos, especialmente subordinados a la autoridad política, que es quien en definitiva decide la cuantía y forma de realización de este gasto público.
Aquí empiezan los problemas por cuanto la incansable labor de las Contralorías, repleta de buena voluntad y de servicios de inspección loables, no puede impedir en la mayoría de los casos la realización indebida de este. De forma que los titulares de los medios de comunicación están repletos de noticias escandalosas sobre el gasto indebido de determinadas partidas presupuestarias por exceso, por innecesariedad o por despilfarro, pero el ciudadano se pregunta si vale la pena denunciar el caso cuando ya el mal está hecho.
La directiva de la UE de 2019, verdadera norma génesis de esta figura en la Unión Europea, incorpora la figura del «whistleblowers» –quien usa el silbato para dar alerta– o denunciante (soplón en terminología despectiva) señalando la necesidad de su protección. Otros países lo incorporaron antes como Estados Unidos y, de hecho, la incorporación de esta figura que ha hecho España es un reconocimiento de la necesidad de ponerla en vigor pues se encontraba a la cola de la Unión Europea en este tema.
La protección al denunciante persigue en definitiva la colaboración ciudadana. Puede registrarse que en todos los países existen instituciones que persiguen los comportamientos ilícitos que dan lugar a la corrupción y en definitiva al desvío de fondos, que desde las instituciones van a parar a manos privadas o simplemente dejan de atender las necesidades o fines para los que fueron inicialmente destinados. Por ello, las normas como la que comentamos persiguen que el ordenamiento jurídico proteja a la ciudadanía cuando encuentra una conducta valiente de clara utilidad pública.
Esta figura, presente en el derecho anglosajón, ha sido de más difícil encaje en otros sistemas donde la delación ha sido socialmente identificada en forma negativa, pues ha sido tachada como traidora a los intereses generales de la corporación correspondiente.
La directiva europea, ahora recogida por la legislación española, permite incluso la delación anónima, pues obliga a las instituciones a investigar los hechos, incluso si no hay una persona responsable que haya efectuado la denuncia. En definitiva, recoge, igualmente, lo dispuesto en la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción de 2003.
Incluso se determina un sistema de protección frente a represalias ya sean estas laborales o de otro tipo, con el fin de proteger al denunciante que realice la denuncia en el ámbito público o privado. La finalidad de esta protección no es otra que conseguir que nadie esté amedrentado ante futuros perjuicios, que puedan serle realizados en el ámbito profesional.
Singular interés tiene el establecimiento de una Autoridad Independiente de Protección del Informante, encargada de la investigación de los hechos denunciados y de su traslado a las autoridades administrativas o judiciales y, especialmente, de su protección salvaguardando el secreto relativo a las personas, así como su protección y salvaguarda profesional. Esta institución concederá igualmente los mismos derechos del informante a aquellas personas que se refieran a los hechos relatados. Por esta razón en cada una de las instituciones y empresas se deberá establecer un sistema interno de información que permita la circulación adecuada de estas informaciones que puedan mejorar su funcionamiento, de acuerdo con los fines de cada una de ellas.
En definitiva, un medio más de lucha contra la corrupción en los ámbitos público y privado que puede establecer más obstáculos a la deriva negativa de algunos gastos públicos, precisamente porque la corrupción orada especialmente la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Artículo disponible en El Nacional.
Todos tienen derecho a trabajar en la administración pública
Al analizar las características del empleo público, se tienen en cuenta diversos factores relacionados con los sistemas de selección, la composición por género, las retribuciones, su número en relación con la población activa. Una función pública profesional constituye un requisito para el funcionamiento eficaz de las administraciones, para el cumplimiento de las políticas públicas en beneficio de los ciudadanos. Por esta razón, servidores públicos competentes pueden contribuir de manera considerable a un funcionamiento eficaz de los servicios públicos. Sin embargo, también los miembros de la sociedad con grados de discapacidad que los haga idóneos para el desempeño de la función pública tienen derecho a que los concursos y pruebas de acceso consideren especialmente esta circunstancia.
En 1982, en el Programa de Acción Mundial sobre Personas con Discapacidad, la Asamblea General de las Naciones Unidas reafirmó el derecho de estas personas a la igualdad de oportunidades y a la participación plena en las actividades económicas y sociales. En su calidad de empleadores, con frecuencia los de mayor volumen, los Estados deben crear condiciones favorables para el empleo de personas con discapacidad en el sector público, se indica. Las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad que fueron aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su cuadragésimo octavo período de sesiones, mediante Resolución 48/96, de 20 de diciembre de 1993, reafirman este derecho.
La integración de las personas con discapacidad es responsabilidad del conjunto de la sociedad, no solo del Estado, y debe comprender otros aspectos como la atención médica, pero también la posibilidad de trabajar para el propio Estado, que tiene la obligación de establecer las pruebas de acceso adecuadas a la discapacidad registrada.
En la actualidad, cerca de 85 millones de personas con discapacidad viven en América Latina y el Caribe, lo que representa 14,7% de la población regional. Los datos indican que los hogares donde viven personas con discapacidad son más pobres y en 1 de cada 5 hogares en situación de pobreza extrema, vive una persona con discapacidad.
Solo 30% de las personas con discapacidad tiene acceso a un empleo, según consigna un informe elaborado por el Fondo de Población de la ONU (UNFPA) y por la Comisión Económica para América Latina (Cepal).
Las dificultades de las personas con discapacidad se extienden también al acceso a la educación. En México, por ejemplo, solo 30,1% de los jóvenes con discapacidad se encuentra dentro del sistema educativo. Haber pasado por el sistema educativo es esencial para que posteriormente tengan acceso a un empleo digno. Puede afirmarse que las condiciones de trabajo de personas con discapacidad son peores que las de aquellos empleados sin discapacidad, con empleos muy precarios y sueldos notoriamente inferiores.
La situación de las personas con discapacidad se caracteriza por extrema pobreza, tasa elevada de desempleo, acceso limitado a los servicios públicos de educación, atención médica, vivienda, transporte, legales y otros; en general, su posición social y cultural es marginada y de aislamiento.
Cabe destacar el cambio paulatino de la terminología empleada en la legislación: desde términos como impedidos, disminuidos y minusválidos, hasta la incorporación y aceptación del término “discapacidad”, que es más respetuoso y específico. También se puede observar la evolución del papel del Estado, desde las posiciones asistencialistas y proteccionistas, hasta dar paso a la participación, la autogestión y la participación comunitaria.
Las personas con discapacidad son excluidas del mercado laboral de forma abrumadora. Uno de cada dos jefes de familia con discapacidad está inactivo, es decir, no trabaja ni busca trabajo. La inactividad tiene un impacto mayor en las mujeres con discapacidad: 57% de ellas están inactivas, en comparación con 40% de sus pares masculinos con discapacidad.
Las políticas de inclusión de las personas con discapacidad han producido resultados modestos. Un ejemplo es el sistema de cuotas para contratar a personas con discapacidad en el sector público (y cada vez más en el sector privado) que existe en 18 países. Sin embargo, estos programas han resultado insuficientes, en parte porque no están acompañados de esfuerzos paralelos para fortalecer la acumulación de capital humano de los beneficiarios potenciales mediante la educación inclusiva o la adecuación de sus capacidades. En ocasiones, además, el criterio igualitarista juega en contra de estas personas pues se exige la superación de pruebas de acceso de imposible cumplimiento o de dificultad extrema, como el dominio de idiomas a personas sordas.
Para que las cuotas funcionen debe haber una masa crítica de beneficiarios elegibles—con educación secundaria y terciaria—y campañas de concientización que disipen prejuicios sobre la productividad de las personas con discapacidad y los costos de su inclusión.
Las personas con discapacidad se ven afectadas de forma persistente por modelos mentales discriminatorios y estigmas. Los estudiantes con discapacidad, por ejemplo, son objeto de acoso escolar en niveles más altos que sus compañeros sin discapacidad.
¡Queda mucho por hacer!
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¿Las mujeres son directivas de las administraciones?
La respuesta es que aún son demasiado escasas, a juicio de las personas participantes en el III Simposio Iberoamericano sobre la igualdad de género en los niveles directivos de las administraciones públicas, celebrado el 23 y 24 de febrero de 2023 en Lima, que contó con la presencia de dos ministros del gobierno de Perú. Organizado por el CLAD, participaron delegados de países miembros de este organismo internacional: Andorra, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela.
Ya en la Plataforma de Acción de Beijing del año 1995, los Estados participantes se comprometieron a promover medidas para conseguir la igualdad de hombres y mujeres en el acceso al empleo público, y en todos los espacios de responsabilidad. Y este ha sido precisamente la voluntad de las personas reunidas, en su gran mayoría mujeres. Todos los delegados y delegadas compartían el compromiso de garantizar la plena participación de mujeres en las estructuras de poder y en la toma de decisiones, que en Iberoamérica especialmente es una necesidad apremiante.
La situación, sin embargo, comienza a ser más positiva, pues año a año, el número de mujeres que desempeñan cargos de dirección, incluyendo ministerios u otros puestos de alta responsabilidad, es mayor, siguiendo las directrices que se deducen del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 5.
Se avanza, pero no lo suficiente. Resulta necesario impulsar cambios en las culturas de los países para eliminar las barreras estructurales existentes, a pesar de las modificaciones normativas realizadas. La desigualdad continúa existiendo y se manifiesta por ejemplo en los patrones socioculturales discriminatorios que privilegian lo masculino sobre lo femenino. En particular, a pesar del alto número de mujeres que desarrollan su labor profesional en las administraciones públicas, subsiste la brecha de género, pues su presencia no está uniformemente repartida. En los puestos de mayor responsabilidad su presencia es mucho más reducida que en los empleos técnicos medios o subordinados.
No obstante, en todos los Estados iberoamericanos se ha incrementado la presencia de mujeres en el empleo público y se han implementado estrategias comunicacionales y acciones afirmativas para avanzar hacia la paridad entre hombres y mujeres. Pero estos innegables avances siguen evidenciando que en las áreas asociadas a “roles tradicionalmente femeninos”, menos remunerados y reconocidos, como educación, salud y protección social, hay más mujeres que en los vinculados a “roles tradicionalmente masculinos” como seguridad, defensa, infraestructuras.
Es por eso que resulta clave generar las condiciones necesarias para que todos los espacios resulten accesibles y sean percibidos como atractivos, para animar a las mujeres a ocupar cargos directivos rompiendo las murallas de cristal.
Los estudios científicos, felizmente desarrollados de forma abundante en los últimos años, ponen de manifiesto que existen brechas salariales entre hombres y mujeres en los Estados iberoamericanos. Se trata de crear líderes femeninos que a su vez dejarán escuela y crearán otros líderes, que pensarán en quién los puede sustituir y lo verán como parte de su legado (Marcet, 2022).
La discapacidad o la pertenencia a etnias históricamente vulneradas profundizan la condición de desigualdad de las mujeres. Por ello se amerita abordar los temas de género desde un enfoque interseccional, como está empezando a ocurrir en algunos países iberoamericanos, en los que se detecta la presencia cada vez menos testimonial de mujeres procedentes de colectivos y etnias tradicionalmente infrarrepresentadas.
Existe evidencia empírica que indica una correlación positiva entre un mayor número de mujeres en puestos de liderazgo público y un mayor crecimiento económico, mejora de entrega de servicios públicos, igualdad de género y un mayor gasto social en educación, salud y protección ambiental. Se detecta asimismo un impacto positivo de la presencia de mujeres en el desempeño de las organizaciones públicas y, en ocasiones, en la disminución de los actos de corrupción.
Persisten “techos de cristal” en los altos mandos técnicos y en el segmento directivo, así como el síndrome de la impostora o de falta de confianza (Cadoce y Montarlot,2022), por lo que los derechos de las mujeres a participar en igualdad de condiciones en la toma de decisiones, dentro de los espacios donde se elaboran y ejecutan las políticas públicas, siguen limitados.
Es igualmente necesario disminuir radicalmente las brechas en formación de las mujeres, en los temas relacionados a los sectores en los que hay menor presencia femenina. Parece necesario que más mujeres se involucren en carreras vinculadas a las ciencias y tecnologías.
Una reciente decisión del gobierno español establecerá, si el proyecto de ley es aprobado, la obligatoriedad de las listas cremallera (candidaturas integradas por personas de uno y otro sexo ordenadas de forma alternativa) en las elecciones de todo tipo, así como el principio de representación equilibrada para el Consejo de Ministros, y en los órganos superiores y directivos del Estado, de manera que ningún sexo tenga una presencia inferior al 40% de los puestos. Además, en las sociedades mercantiles de más de 250 trabajadores, siguiendo la Directiva 2381 de la Unión Europea, el número de mujeres no podrá ser inferior al 40% del total de los miembros del consejo de administración.
Un último apunte: la participación de las mujeres en deportes tradicionalmente masculinos como el fútbol, con gran éxito, puede ser un símbolo que refleje que los tradicionales roles masculinos y femeninos están en proceso de transformación. Lograr la paridad es la meta.
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Instituciones sólidas protegen a los ciudadanos
Tras cualquier desastre, sobreviene el caos. Es cierto, pero de lo que se trata es de ser resiliente, de preparar las actuaciones en escenarios complejos y a menudo trágicos. De hecho, la resiliencia, en los últimos años considerada una de las competencias o habilidades necesarias de los directivos, tiene su origen en la gestión de crisis y en particular en la gestión de desastres. Es la capacidad de asumir infortunios sin merma emocional o con el talento de rehacerse y mantener los objetivos fijados.
Las instituciones públicas sólidas, dotadas de normas de obligado cumplimiento y con medios humanos y materiales suficientes para hacer cumplir sus mandatos, constituyen factores esenciales del mantenimiento del Estado. Se trata de aprobar normas y reglamentos que garanticen los derechos de los ciudadanos y les protejan lo más posible frente a las inclemencias de la naturaleza.
Con ocasión del terremoto de Lisboa (1755) se produjo un importante debate entre Voltaire y Rousseau. Viene a cuento para extraer enseñanzas derivadas de los seísmos de Siria y Turquía. Escribió con acierto Rousseau: “Por doquier observo que los males que nos produce la naturaleza son menos crueles que los que nosotros le producimos a ella.” (Carta de Rousseau a Voltaire 1756). Buena enseñanza en los tiempos de nuestra justificada preocupación por el cambio climático.
Señalan los científicos la imposibilidad de prever los terremotos con exactitud, pero hay sistemas de medición, estudios históricos y modelos de previsión, que establecen aquellas zonas más proclives a padecer seísmos y, en consecuencia, la necesidad de que los países tomen medidas adecuadas que minimicen los daños.
La existencia de instituciones educativas, de protección civil, de comunicación y otros aspectos, resultan imprescindibles para paliar los desastres del tipo que fueren, y en especial los seísmos que suelen repetirse en algunas zonas del planeta, mientras que en otros son más raros por razones geológicas.
Hay una pregunta que tiene respuesta. ¿Por qué en las zonas más pobres del planeta los daños en vidas humanas, infraestructuras y edificios, son mayores en unos lugares que en otros?
Desde luego, la intensidad del terremoto es determinante, pero las medidas adoptadas por las autoridades con anterioridad son imprescindibles y nos dan la intensidad de la repercusión del seísmo.
Para luchar contra las catástrofes naturales, de nada sirven los rezos medievales o las procesiones acompañadas de ciudadanos arrepentidos por sus pecados. Son útiles otras medidas que se indican en el Marco de Sendai, instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo, que pretende lograr la “reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países».
Entre estas necesarias actuaciones, la adopción de planes de protección civil, coordinados y dirigidos por las autoridades competentes y diseñados en diversos niveles, que garanticen la unidad de mando y la comunicación constante entre las instituciones, incluyendo los efectivos desplegados en la zona. Además, la priorización de las actividades en las que siempre han de estar presente los servicios médicos y de asistencia sanitaria, pero especialmente los especialistas en protección civil que coordinen a los efectivos desplegados.
La cifra oficial de muertos en Turquía y Siria es superior a los 45.000. De nuevo es posible comparar la repercusión en vidas humanas de los seísmos en Japón, donde las instituciones sólidas obligan a guardar estrictas condiciones de edificabilidad e inspeccionan y no permiten, en definitiva, que se edifique en lugares proclives a los seísmos o exige condiciones de construcción especialmente estrictas.
Este terremoto demuestra que muchos de los fallecimientos podrían haberse evitado si las autoridades hubieran sido más estrictas y vigilantes con la construcción. Una vez más, las pobres construcciones, exentas de las condiciones necesarias para resistir seísmos como este demuestran que sin instituciones sólidas que exijan el cumplimiento de normas de edificabilidad, inspeccionen la construcción y sancionen los incumplimientos, se generan más desgracias. Muchas vidas podrían haberse salvado si se hubieran cumplido las normas de construcción que deben exigirse en lugares situados en fallas de posibles terremotos. Es una constatación “que no solo se trata de reconstruir lo físico, sino integrar gestión de riesgo en la planificación de obras; no solo mitigar, sino afrontar lo que causó el desastre: los problemas socioeconómicos, la mala ubicación, lo que lleva a que nuestras ciudades sean vulnerables”. (Arrasate, 2017)
Si las instituciones no cumplen de forma eficaz con la protección a los ciudadanos, salvaguardando sus vidas dentro de los límites razonables, los ciudadanos desconfían de ellas. Si no cumplen con sus deberes de inspección y sanción para quienes transgreden las normas, el ciudadano se aleja cada vez más. Si por el contrario velan por su seguridad y vida en común, la confianza y satisfacción aumentan.
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Administrar con los ciudadanos
En la época actual, las actividades de las administraciones públicas, de los gobiernos, tienen que ser adoptadas en el marco de la legalidad y mediante los procedimientos establecidos, de forma que funcione el Estado de derecho. Pero si hay algún aspecto que diferencia esta época de las anteriores, es que ya no se trata solo del cumplimiento de la legalidad o de realizar campañas tradicionales, para que las decisiones sean conocidas y en su caso apoyadas por los ciudadanos, a quienes se dirige la política pública. De forma creciente, las administraciones públicas tienen entre sus funciones más relevantes, informar a los ciudadanos por medio de la radio, la televisión y los medios de comunicación, de lo que hacen, cómo lo hacen y cuánto gastan.
Pero en los últimos años, estos medios “tradicionales” han sido sustituidos claramente por las redes sociales, vehículo donde los haya de transmisión inmediata de la decisión, el problema o la actuación de las administraciones. Quizás el paladín fue el presidente norteamericano Trump, que incluso utilizó las redes sociales para actividades investigadas por la Cámara de Representantes con ocasión del asalto al Capitolio.
En consecuencia, hace ya años que el gobierno abierto, lanzado por la administración Obama, se ha extendido por todas las democracias y ha cambiado en buena medida el comportamiento de la clase política y la manera de muchos ciudadanos de estar al tanto de las decisiones de los dirigentes de cada país.
La Carta Iberoamericana del gobierno abierto del CLAD define a éste como el “conjunto de mecanismos y estrategias que contribuyen a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas…”
Para generar los cambios que conduzcan a la mejora de las condiciones de vida de los habitantes, hay que lograr hacerlos partícipes de las políticas públicas que les conciernen, adaptando las formas de administrar a estos nuevos protagonistas del acontecer público, de manera que hagamos realidad la conversión del tradicional administrado en un ciudadano pleno de derechos, que tiene incluso cauces de hacer valer su opinión, aprovechando entre otros caminos, los que nos brindan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Hoy, podemos afirmar que la demanda de participación es generalizada y es posible afirmar que los ciudadanos demandan intervención en las políticas públicas para producir mejoras significativas en su vida social.
Nos encaminamos hacia un Estado más accesible para las personas, más transparente, colaborador, flexible e integrador, que representa una nueva filosofía de gestión donde se abandone la manera tradicional de atender a los asuntos públicos, para adherirse a una nueva forma de pensar las cosas.
El cambio de paradigma, de la administracion tradicional al gobierno abierto, representa también una gran oportunidad para recuperar la legitimidad y sobre todo, la confianza perdida por los ciudadanos respecto de sus administraciones públicas. La confianza de los ciudadanos , que disminuyó drásticamente con ocasión de la crisis económica última y la pandemia, no logra recuperarse con fuerza y los episodios de corrupción que se han extendido y conocido por todos los ciudadanos, no han contribuido a que estos mejoren su adhesión a las instituciones públicas.
La cuestión es tener en cuenta a los ciudadanos o aplicar recetas no deseadas , aunque hayan sido experimentadas en otros lugares y circunstancias. No es la primera vez que las políticas públicas, aún aprobadas con la mejor buena voluntad son objeto de ira y contestación por parte ciudadana. Aquello que en el gabinete de expertos parece ser bueno para el colectivo ciudadano, resulta un fiasco porque las prioridades de los ciudadanos son otras.Como se ha señalado, además de los profundos conocimientos temáticos, técnicos y jurídicos, la resolución de los problemas públicos requiere de profesionales que sepan adoptar un enfoque centrado en las personas para diseñar las políticas y los servicios públicos. (Beth Simone Noveck,2022).
Las formas de recoger las opiniones de los ciudadanos no son solo las redes sociales, que pueden considerarse con frecuencia sesgadas por los especialmente interesados. Pueden realizarse encuestas o reuniones con grupos de personas representativas y contar con la investigación académica. Las redes sociales pueden ser mediatizadas por bots, chatbots o mediante sofisticadas técnicas que obligan a investigar sobre quiénes son los que están detrás y cuáles son sus intereses. No siempre se consigue saber la opinión mayoritaria de los ciudadanos ni averiguar la influencia de los manipuladores.
Conviene preguntar a los ciudadanos. Si se logró cierto grado de participación en la adopción de la decisión, mucho mejor. De lo que se trata, en definitiva, es de resolver los problemas públicos y para ello parece importante demandar la opinión de los directamente interesados.
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Seleccionar o designar a los servidores públicos
Las democracias iberoamericanas progresan en la idea de que los servidores públicos no deben ser el resultado de una presión política o el capricho nepótico de un dirigente o un partido. Cada vez más, el nombramiento de servidores públicos sin otro criterio que la designación digital (en su primera acepción de la Real Academia de la Lengua) es considerada negativa socialmente, a juzgar por la lectura de la mayoría de las noticias referidas a la administración.
A veces de forma artera se inventan sistemas de selección que tampoco cumplen con las reglas necesarias. Sin embargo, la connotación negativa de la referencia a la burocracia y a la administración pública profesional sigue siendo real. A la hora de buscar culpables, los titulares de los medios achacan el tanto de culpa a la burocracia, a la madeja burocrática o a las complicaciones burocráticas, olvidando que, en definitiva, los trámites, los plazos y los impresos, son responsabilidad igualmente del poder político y correlato obligatorio de las leyes aprobadas por el Parlamento.
La cuestión es si la sociedad necesita funcionarios expertos o simplemente personas designadas en virtud de criterios políticos o familiares. Es esta una materia que persigue a Iberoamérica desde el siglo XIX y que los países más desarrollados han superado ya.
Los directivos públicos y los funcionarios son seleccionados en estos países desarrollados en virtud de criterios basados en el mérito y la capacidad. Incluso en los parlamentos, sancta sanctórum de la actividad política, es conveniente una selección esmerada con el fin de escoger a los más capaces, cuyo trabajo será asesorar y ayudar al parlamentario que, por otra parte, tendrá también derecho al asesoramiento político de miembros de su partido.
Voltaire, por su parte, fue explícito: El espíritu humano no podría concebir mejor gobierno que el de China, donde prácticamente todo el poder estaba en manos de una corporación de burócratas en la que solo se podía ingresar después de haber aprobado rigurosos exámenes (1770).
¿Hasta dónde debe llegar la selección y hasta dónde el nombramiento? Es una cuestión donde las circunstancias singulares de cada país, basadas en su historia, pueden generar diferencias importantes. No obstante, conviene destacar que, en todo caso, el vértice de la pirámide no puede llegar hasta el nombramiento del personal menos relevante de la organización. El personal de libre nombramiento debe estar situado arriba, junto a los más relevantes cargos políticos. Los técnicos deben ser seleccionados por sus competencias, así como por el mérito y la capacidad.
La selección debe llegar a los directivos públicos, aspecto que parece el más necesario dado que la competencia técnica puede ser más relevante que la sintonía con el partido gobernante. Más interesa a este el criterio fundado que la lealtad.
Cualquier sistema selectivo puede ser eficaz siempre que cumpla los principios básicos: igualdad, transparencia, racionalidad de las pruebas selectivas y esté basado en escoger a los más idóneos por sus méritos y capacidades. Por cierto, la exposición memorística de los temas debería ir dando paso a la resolución de problemas y muestra de competencias o habilidades.
Sin embargo, en las administraciones públicas los procesos de contención de los efectivos, de reducción de las ofertas de empleo público, han generado inmensas cohortes de efectivos que, aun realizando las mismas tareas que el personal funcionario o de planta, no gozan de los mismos beneficios salariales o de estatus de los funcionarios. Son los contratistas (Colombia) o interinos (España) que los gobiernos se hallan en proceso de regularización.
Lo legislado en el derecho del trabajo general no debe ser obstáculo para que las personas contratistas que llevan muchos años laborando no puedan permanecer en la función pública.Pero deben superar las pruebas adecuadas, que no tiene sentido que sean especialmente duras para preservar la raza pura de los seleccionados por los métodos habituales.
El Consenso de Sucre adoptado por el CLAD en 2022, señala que las administraciones públicas iberoamericanas deben estar nutridas por servidores públicos profesionales, responsables, íntegros, con las competencias necesarias incluyendo el uso de la disrupción, con garantía de imparcialidad en su desempeño y seleccionados por mérito y capacidad.
Conviene detenerse en alguno de estos aspectos pues pueden constituir el fundamento necesario para el fortalecimiento de las instituciones públicas. Se trata de servidores públicos profesionales (es decir, preparados y permanentes), responsables (y sometidos por tanto a una muy estricta legislación) e íntegros (controlados por códigos éticos estrictos que sancionen los comportamientos indebidos). Además, deben tener las competencias necesarias que no son solo el conocimiento memorístico de las normas, que aumentan sin cesar en un ejercicio incansable de la actividad política, que parece identificar el buen gobierno con la continua aprobación de leyes. Se incluye también la referencia a la disrupción tan necesaria en estos tiempos de cambio e innovación continua: es escasa la utilidad de las instituciones si sus integrantes no buscan nuevas formas de satisfacer los intereses de los ciudadanos.
La imparcialidad de estos funcionarios o servidores públicos es necesaria para mejorar la confianza ciudadana y en definitiva es el colofón del acierto en seleccionarlos por sistemas basados en el mérito y la capacidad, para que garanticen la continuidad y calidad de las políticas públicas esenciales, con independencia de los cambios gubernamentales.
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Gobernanza en crisis
Los acontecimientos de estos días en Brasilia son condenables, como hace dos años lo fue el asalto al Capitolio de Washington. Revelan en buena medida una importante crisis de los valores democráticos y del funcionamiento del sistema. A plena luz del día, una turba de manifestantes, tolerada y acompañada en ocasiones por la policía, asalta los tres edificios más emblemáticos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, situados en esa espectacular plaza ideada por Oscar Niemeyer y que conserva su modernidad sesenta años después de ser construida.
La primera responsabilidad hay que exigírsela a aquellos que, como Trump y Bolsonaro, sin pruebas de ningún tipo se atrevieron a poner en duda los resultados electorales que habían sido negativos para sus opciones políticas. Obsérvese que ambos ponen en duda unas elecciones que habían sido organizadas por los gobiernos y administraciones que ellos dirigían.
Las elecciones en los países democráticos sirven para elegir aquellas opciones que al pueblo les parecen mejores. A veces son las nuestras y con frecuencia son otras. Hay que respetar los resultados. La regla de la mayoría, directa en los regímenes presidenciales o indirecta en los regímenes parlamentarios, es determinante. Por tanto, los resultados deben ser respetados y si se observan irregularidades, hay que probarlas y decidir por los órganos competentes la transgresión, en su caso, de las reglas electorales aplicables.
De los acontecimientos de Brasil se deducen algunas enseñanzas que conviene resaltar. En primer lugar, la actitud escasamente profesional de las fuerzas de orden público que “acompañaron” a los manifestantes. La dirección de estas fuerzas tiene toda la responsabilidad de no haber impedido estos desmanes. El Tribunal Supremo ha cesado al gobernador, que a su vez había ya prescindido del secretario de Seguridad. Las autoridades brasileñas en todo caso deberían reflexionar sobre si tiene sentido que la protección de los edificios federales sea encargada a la policía cuyo mando descansa en el gobernador regional. Cuando se comparan los acontecimientos de Brasilia y Washington ha de señalarse que al menos en el Capitolio las fuerzas de seguridad resistieron, incluso con sacrificio de la vida de algunos agentes. En Brasilia los policías no dieron buen ejemplo.
Sin embargo, tras el sofocamiento de la algarada, calificada por algunos de acto terrorista por sus repercusiones, el presidente Lula apareció rodeado de la mayoría de los gobernadores que lo arroparon en su visita a los edificios públicos destrozados. La institucionalidad de Brasil ha resistido el embate, a pesar del ejemplo del anterior presidente, al parecer de revisión médica en Florida.
Por otra parte, el desaire realizado por Bolsonaro, al no entregar la banda presidencial a Lula, no constituye solo una falta de las más básicas reglas de cortesía, sino un desprecio a las instituciones y a la democracia misma. Ese acto de la entrega de la banda presidencial escenifica el traspaso de poderes y en consecuencia la continuidad de las instituciones. Aunque no sea imprescindible, es la fotografía de la alternancia democrática, reflejo de la voluntad popular expresada en las urnas.
La falta de confianza en los responsables políticos, sorprendentemente se ve alimentada por algunos de ellos, generando en consecuencia una mayor distancia con los ciudadanos, cada vez más abiertos, por el continuo espolear de algunas fuerzas populistas, a la crítica continua y descarnada. Como se ha señalado, la integridad de los responsables públicos inspira un escepticismo generalizado. (OCDE, 2022).
Brasil es socio clave de la OCDE y el país mayor de América Latina y los acontecimientos que acabamos de vivir producen preocupación, a pesar de que es uno de los países de mayor recaudación tributaria 31,6%, en porcentaje del PIB, muy cerca de la media de la OCDE (OCDE, 2020). Triunfó la institucionalidad, pero quedan pendientes muchas actuaciones y preguntas sin respuesta por el momento: ¿por qué se permitieron las acampadas durante meses?, ¿quién financió los autobuses?, ¿quién suministró los víveres necesarios para que centenares de personas permanecieran acampados?
La democracia se basa en el imperio de la ley y el respeto de las reglas que de ellas emanan. Conviene la legitimidad del gobierno y la oposición que irá a gobernar cuando así lo decidan los electores. La propagación de informaciones falsas y engañosas en el asalto al Capitolio y a los edificios de los tres poderes del Estado en Brasilia, constituyeron el caldo de cultivo de los acontecimientos. Y las redes sociales fueron el vehículo más utilizado.
El comienzo de Lula en Brasil ha sido convulso, pero las instituciones brasileñas son fuertes y las primeras encuestas revelan el rechazo de los ciudadanos a la actuación de las turbas, incluyendo a muchos que votaron otras opciones políticas. En la Cámara de Representantes de Estados Unidos se logró finalmente la votación favorable del speaker. Es una buena noticia, pero preocupa que el Partido Republicano tenga tantos problemas para elegir a su líder. Comienzo convulso del año.
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