Gobernanza iberoamericana: para cambiar la administración pública
PRESENTACIÓN
GOBERNANZA IBEROAMERICANA: PARA CAMBIAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Es para mí un honor prologar este libro escrito por el Sr. Francisco Velázquez, actual secretario general del CLAD. Una nueva aportación intelectual de este autor después de su reciente libro con el sugerente título de El burócrata disruptivo, un juego de palabras que no es un oxímoron, sino toda una declaración de intenciones sobre los dos ingredientes que deberían presidir el frontispicio de las administraciones modernas: estabilidad (burocracia) y cambio (transformación e innovación con una mirada estratégica). El libro que el lector tiene en sus manos posee un título mucho más convencional, pero el contenido sigue teniendo como objetivo la imprescindible transformación de las administraciones públicas de Iberoamérica. Es, por tanto, un libro de rigurosa actualidad, divulgativo pero sólido académicamente, innovador pero realista, fluido y de lectura fácil pero con densidad conceptual, irónico pero serio. Estamos ante un autor que se siente cómodo tanto con las visiones más convencionales de la Administración pública (que en absoluto hay que erradicarlas todas) como con los postulados más disruptivos, innovadores y transformadores. Reitero la importancia del binomio estabilidad y cambio en el diagnóstico y en las propuestas de reforma de la Administración pública. La Administración debe aportar seguridad jurídica e institucional a la sociedad y esto solo puede lograrse con un modelo estable (burocracia modernizada, pero burocracia, al fin y al cabo). Pero también debe poseer capacidades institucionales de flexibilidad para adaptarse a los nuevos retos tecnológicos, económicos y sociales que se presentan en modo de recurrentes crisis y para ello debe dotarse de un modelo contingente de carácter abierto (modelo de gobernanza social inteligente, arquitecturas variables mediante la gestión de proyectos, capacidades para impulsar iniciativas de innovación). En este sentido el autor está en total sintonía con la más reciente literatura anglosajona pospandémica que ha parido un nuevo modelo conceptual para marear todavía más al personal: la gobernanza robusta.
La crisis de la COVID-19 (su impacto en la Administración lo analiza el autor en uno de sus capítulos) nos ha abierto definitivamente los ojos a un entorno que es y va a ser turbulento de manera estructural, con recurrentes crisis imprevistas que van más allá de las periódicas crisis económicas. Crisis sanitarias, crisis climática, crisis medioambientales, crisis energéticas, crisis demográficas, crisis migratorias, crisis políticas, etc. La Administración del presente y del futuro deberá acostumbrarse a convivir con todo tipo de crisis y, desgraciadamente, lo que antes era excepción ahora va a pasar a ser la regla. Para que el sector público se adapte a este nuevo contexto no será suficiente la cacareada capacidad de resiliencia. La concepción clásica de resiliencia, consiste en que una Administración estable sea idónea para absorber de manera fluida una crisis, para regresar de nuevo a su antiguo modelo siempre inalterable. Por esta razón la más contemporánea literatura incide en la necesidad de diseñar un nuevo modelo administrativo, que posea una capacidad de resiliencia activa, en la que el cambio y la transformación constante forme parte de la esencia administrativa. Una Administración en permanente migración hacia nuevas fórmulas de gestión para dar respuesta a los nuevos retos tecnológicos, económicos y sociales.
De todo esto escribe entre líneas y con sabiduría Francisco Velázquez, ya que sus reflexiones y propuestas pueden considerarse que forman parte de la literatura pospandemia. En este sentido, el autor dedica un capítulo específico a la pandemia (IV), pero buena parte del resto de los capítulos se ven impregnados por las transformaciones públicas derivadas de la crisis de la COVID-19: el capítulo sobre confianza de los ciudadanos y corrupción (III), ya que la pandemia y la Administración digital han transformado y puesto en cuestión la calidad de la interacción entre la Administración y los ciudadanos. Además puede vincularse indirectamente con la pandemia el capítulo de Política y administración pública (II), debido a que la crisis política que asecha desde hace varios años en América Latina se ha visto acompañada desde hace más de una década por una crisis política en los países más desarrollados y la pandemia ha supuesto una dura prueba de estrés a la política convencional.
Finalmente, el capítulo de Innovación y administración virtual (V) también se vincula a la pandemia ya que, a pesar de que lleva algunos años en boca de todos la innovación, ha sido durante y después de la crisis sanitaria cuando se ha producido una explosión sin precedentes de experiencias y dinámicas de innovación en el ámbito público. Asimismo está presente indirectamente la crisis sanitaria en el capítulo de carácter institucional (VI) sobre las declaraciones y acuerdos del CLAD adoptados en recientes congresos internacionales donde se adoptan resoluciones normativas sobre temas de rabiosa actualidad como la igualdad de género, la protección de datos, gobernanza en crisis, regresiones democráticas, instituciones fuertes o frágiles, centralizadas o descentralizadas y, completa esta miscelánea, la indudable relevancia del gobierno local en el siglo XXI.
Me da la impresión que solo hay dos temas que se salen de la senda de dibujar una Administración pública que adopte un nuevo modelo de gobernanza robusta mediante una resiliencia activa: por una parte, el capítulo que aborda la corrupción (III) que es un problema estructural no solo en el ámbito iberoamericano, sino en casi todos los países del mundo (solo se salvan un puñado de pequeños países del norte de Europa, Nueva Zelanda y Canadá) y el capítulo dedicado a la Dirección pública profesional (I). Este es uno de los ámbitos temáticos en el que el autor dedica más entradas (11 artículos) y es, por tanto, un ítem conceptual que se escapa del boceto general y coherente de un nuevo modelo de Administración pospandemia que elabora con maestría el autor. Pero en este caso también no puedo estar más de acuerdo con el escribidor, ya que considero que la mejora de la dirección pública es un tema clave y crítico para el buen desempeño de las organizaciones públicas. En España llevamos tres décadas debatiendo sobre la conveniencia de introducir una regulación específica de la parte más estratégica de la Administración que debe responder a la profesionalidad y, por tanto, a la estabilidad y a la continuidad institucional erradicando las perversas lógicas de clientelismo político que suelen ser habituales en el paisaje institucional iberoamericano.
La Dirección Pública Profesional es una institución que aporta los dos ingredientes relatados en este prólogo: estabilidad y cambio institucional ya que, por una parte, se asegura la estabilidad del conocimiento sin caer en fracturas en cada mandato presidencial o en cada legislatura (efecto Penélope o adanismo administrativo cíclico) y también se asevera el cambio y la innovación con unos directivos profesionales bien preparados y empoderados. Coincido, por tanto, con el autor en que la introducción de la Dirección Pública Profesional en la lógica institucional de las administraciones públicas de Iberoamérica debe ser una de nuestras máximas prioridades y, por tanto, una de las estrategias a incentivar por parte del CLAD durante los próximos años. Hace ya veinte años que Chile incorporó esta nueva figura (Sistema de Alta Dirección Pública) muy asentada en los países más desarrollados del mundo. Ha seguido su estela Portugal hace diez años (Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública) y Perú de manera parcial y con escaso éxito con su proyecto SERVIR (Cuerpo de Gerentes Públicos) hace quince años. Esperemos que España se una a estos países de manera inminente y se sume el resto de los Estados de la familia iberoamericana.
El autor transita por estos temas y muchos más de manera amena y precisa con un estilo propio en el que introduce interesantes, curiosas y oportunas citas de autores clásicos, así como ejemplos y anécdotas que hacen que la lectura de este libro sea a la vez interesante y confortable. Todo un logro en una disciplina en la que predominan las aportaciones plúmbeas e impenetrables.
Por último, quiero permitirme la licencia de escribir sobre el autor del libro, el Sr. Francisco Velázquez. Es un buen amigo que conozco desde hace más de dos décadas. Se trata de un perfil que los académicos denominamos practitioner: un profesional con una amplia experiencia y un gran dominio sobre ciertas habilidades relacionadas con su puesto de trabajo o sector de actividad. Pero hay dos características del personaje que lo hacen especial, diferente y sobresaliente. Por una parte, que como profesional del servicio público, y antes de ser secretario general del CLAD, ha ocupado los más altos cargos en la Administración nacional española, lo que le convierte en un observador y analista privilegiado con una visión holística de la Administración pública. Por otra parte, se trata de un muy elevado profesional que de manera permanente ha estado interesado y en contacto con las aportaciones y reflexiones teóricas del mundo académico. Siempre ha estado pendiente de la literatura en gestión y políticas públicas que domina a la perfección con una impresionante agenda de contactos y amistades en la academia española, iberoamericana y anglosajona. Su promiscuidad con el mundo académico lo convierte en un anfibio que tanto domina la práctica como la teoría. Y como buen templario (monje académico combinado con guerrero gestor) posee una sabia y británica ironía que es el lubricante necesario e imprescindible para que un reformista e innovador del ámbito público pueda sobrevivir. Ha sido y es un gran secretario general del CLAD (finaliza su mandato en noviembre de 2023) y esto lo puedo certificar en primera persona, ya que he tenido la oportunidad de acompañarle en algunas de sus jornadas de trabajo. En un solo día lo he visto coordinar una jornada dirigida a altos gestores, impartir una conferencia, atender a ministros, dar una entrevista en la televisión, hacer un par de discursos institucionales, escribir uno de los artículos del presente libro, atender en persona (por teléfono y por correo electrónico) la gestión del día a día del CLAD y finalizar por la noche con un importante evento institucional. Como buen estratega y gestor que es, desarrolla su actividad de manera tan fluida, eficaz y silenciosa que parece que no sucediera nada, pero al final del día te das cuenta que has vivido una agenda vertiginosa tanto en amplitud como en profundidad. En definitiva, es un autor que siempre está aprendiendo tanto de la teoría como de la evidencia empírica (tiene un amplio conocimiento de las distintas realidades institucionales de los países iberoamericanos) y que no se limita a la reflexión, sino que practica lo que predica.
Carles Ramió
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, España
Innovación pública en Iberoamérica: presente y tendencias de futuro
PRÓLOGO
En las administraciones públicas, con frecuencia coincidentes con los programas de las presidencias norteamericanas, aparecen propuestas de cambio: gobernar con estilo empresarial, gobierno abierto. Ahora nos enfrentamos con una nueva ola de cambio, bienvenida sea, relacionando la singular velocidad de las transformaciones tecnológicas con la acusada caída en la confianza ciudadana en los gobiernos y las administraciones públicas. La innovación está de moda, pero no debe ser una moda.
La pandemia está relacionada con este fenómeno, incluso parece estar en el origen de numerosas revueltas sociales, pero también la asombrosa distancia entre las innovaciones y saltos tecnológicos, a los que asiste el ciudadano que es testigo en directo de estas transformaciones, y el atraso evidente en la prestación de servicios públicos por parte de las administraciones.
Los países intentan combatir esta distancia mediante programas de inversiones en tecnología o en ambiciosos programas de digitalización de los trámites internos de las administraciones, pero los resultados son aún demasiado magros. Los programas existen y la voluntad de muchos gobiernos también, pero para obtener los resultados deseados aún falta tiempo.
Es preciso que en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y con el fin de salvar esta distancia temporal se dispongan las acciones pertinentes para disminuirla y recuperar parte de la confianza perdida.
En este libro, los lectores pueden encontrar las definiciones más relevantes de la innovación, la situación y dificultades existentes en los países miembros del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), la forma de enfrentarse a ellas y los elementos de prospectiva suficientes de cara a los retos que se acumulan para las administraciones públicas en esta época pandémica y disruptiva. El trabajo de su autor combina, pues, los conocimientos científicos especializados en este tema con el trabajo de campo que hemos realizado en el CLAD con los países miembros que han contestado a las preguntas realizadas y enmendado una y otra vez la redacción definitiva del principal logro que hemos obtenido en este campo: la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública.
La pandemia ha generado ingentes dificultades para las administraciones públicas, pero ha sido también la base de importantes cambios positivos en su actuar. No solo el teletrabajo o las más cuantiosas inversiones en tecnología, sino actuaciones y reflexiones que alcanzan por una parte a los responsables y empleados de las administraciones y gobiernos y por otra, a los propios ciudadanos.
Los servidores públicos y los responsables políticos han comenzado ya a andar un camino, sin retorno, de prestación de servicios de otra forma, en la que la presencialidad ya no es el elemento sine qua non.
Los ciudadanos han descubierto por su parte, que es posible obtener el servicio demandado sin esperar horas y que, en determinados trámites, se ha podido avanzar. La pregunta y la constatación es que no es en todos los países y en todos los trámites: unos van más avanzados que otros. Inciden en este campo dos factores determinantes: la voluntad política y la demanda ciudadana.
Para lograr que los ciudadanos aprovechen con mayor profundidad estas circunstancias conviene que las inversiones continúen, incluso que se incrementen, teniendo en cuenta que la innovación como se explica en este libro, no se paraliza, sino que su velocidad aumenta.
Por eso hablamos de disrupción: de la adopción de caminos nuevos, incluso de aquellos que en ocasiones han estado vedados por las administraciones en virtud de la tradición y también de la experiencia. La Real Academia Española (RAE) señala únicamente la rotura o interrupción brusca, pero en el ámbito empresarial está el concepto firmemente unido a la innovación. Como han indicado los expertos (Caries Ramió. Luis Aguilar y Osear Oszlak), la disrupción conviene a la Administración. Incluso, además de inevitable es imprescindible para hacer frente al progreso acelerado de nuestras sociedades.
La disrupción no está reñida con la burocracia que no es ineficaz si el contenido de las reglas es el adecuado, derivado de las leyes aprobadas en el Parlamento, y los trámites imprescindibles y necesarios no se eternizan, o juegan como un bucle que obliga a llevarlos al especialista conocedor de los corredores y despachos de los funcionarios, tan bien descritos por Benito Pérez Galdós u Honoré de Balzac.
Si las reglas son las necesarias, el funcionamiento burocrático puede ser el adecuado. Si las reglas son opacas y confusas el resultado puede ser el proceloso mar de los sargazos. Aquí es donde entra la disrupción, en la que hay que formar a los funcionarios: pensar por las razones por las que tales servicios no funcionan y pedirles propuestas para hacerlos funcionar mejor y más rápidamente.
Llevar a los grupos parlamentarios a alejarse también de los aspectos formales para ver con distancia cómo arreglar los problemas e incluso llegar a acuerdos entre grupos distintos y distantes.
Vamos a poner un par de ejemplos: la inmensa mayoría de los datos que las administraciones públicas piden a los ciudadanos son datos de las propias administraciones públicas, aunque con frecuencia residen en organizaciones políticas y administrativas diferentes. Cuando a las administraciones le interesan, por ejemplo, en el ámbito tributario, es posible obtener estos datos.
Si puedo en un caso, posiblemente podré en otros muchos. Es pues una cuestión de voluntad política ya solucionada en otras administraciones y países.
Otro ejemplo: a pesar de las dificultades, las administraciones desarrolladas han logrado colocar millones de vacunas a los ciudadanos poniendo en vigor ingentes bases de datos y logrando que, con dificultades y algunos episodios de corrupción, se suministren estas vacunas estableciendo criterios de edad, enfermedades, riesgo, profesión, etc. Antes no se había hecho y desde una apreciación tradicional de la función pública, ello hubiera sido imposible y, sin embargo, vista la necesidad inmediata en general los países han logrado avanzar en el combate de la pandemia protegiendo a sus ciudadanos.
Esa es la cuestión: el buen funcionamiento de las administraciones públicas que tradicionalmente tenía que ver con el cumplimiento de las reglas, establecidas en una miríada de leyes y reglamentos, pasa a tener como directriz esencial la necesidad ciudadana.
Algunos países han sabido llevarlos a efecto, otros no. Aunque influyen de manera determinante otros factores, como la disponibilidad de vacunas o la fortaleza del sistema de salud pública y sanitario, la capacidad logística ha debido instrumentarse mediante decisiones que han puesto por delante la salud pública frente a otros impedimentos, incluso legales, que han obligado a cambiar las reglas de funcionamiento, aunque haya sido de forma temporal durante la pandemia.
Por eso necesitamos una administración y una burocracia disruptiva que reflexione sobre las situaciones anteriores, actuales y previsiblemente futuras. Este es también el planteamiento de Naciones Unidas cuando nos propone los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que son propósitos de transformación de la realidad, para mejorarla y hacer un mundo más justo y feliz.
También en este ámbito debemos tener en cuenta el cambio climático que produce alteraciones de gran calado en la vida ciudadana, como los incendios en California o las inundaciones en Europa Central.
Aplicando normas dictadas para solucionar problemas distintos y distantes que nada tienen que ver con la realidad presente no lograremos avanzar en la construcción de administraciones públicas basadas en la innovación. La pandemia nos lo ha demostrado con harto dolor. Si utilizamos las formas de trabajar que en este libro se proponen, analizando la realidad actual y abriéndonos a la reflexión prospectiva y al pensamiento estratégico, estaremos sin duda en mejor situación para enfrentar los problemas del porvenir.
Francisco Velázquez López
Secretario General del CLAD
El burócrata disruptivo: para comprender la administración pública
PRESENTACIÓN
EL BURÓCRATA DISRUPTIVO: PARA COMPRENDER LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
¿Por qué este título extravagante en un libro que trata de la administración pública o más propiamente de las administraciones públicas iberoamericanas?
En las páginas que siguen, la mayoría de ellas publicadas en el diario de Caracas El Nacional, se revela continuamente el intento de trasladar aspectos positivos de la realidad, del comportamiento humano, de las experiencias y de la tecnología, al campo de la administración, a la que considero como Eduardo García de Enterría “una fuerza creadora de bienes, justamente el instrumento más eficaz para una verdadera elevación de la vida social”.
Mi propósito al publicar los artículos en un periódico ha sido tratar de llevar a la opinión pública ideas y sugerencias sobre la administración pública, haciendo gestos y explicando experiencias positivas que mejoren su imagen. Como ha señalado Harari (El País, 2020), es vital que “los científicos encuentren modos de comunicar más interesantes para llegar a la gente”. Después de más de cuarenta años en diversas administraciones públicas, tengo un inmenso respeto por los trabajos académicos de los profesores universitarios, a cuyo gremio he pertenecido nueve años, así como por las publicaciones científicas, pero considero que su influencia sobre la opinión de los funcionarios o de los políticos encargados de dirigir las políticas públicas es muy reducida.
En todo caso, la opinión pública no tiene idea de estas respetables publicaciones. Por supuesto que deben existir y hay que fomentarlas y financiarlas con mayores recursos. Pero no es mi campo, a pesar de que como secretario general del CLAD gestiono la prestigiosa revista Reforma y Democracia. El propósito de los artículos escritos y de esta publicación, es intentar influenciar a la opinión pública desde la difusión en medios de comunicación de las ideas que me han parecido interesantes.
Así, he llegado a conclusiones que espero que compartan y que intentan seguir la máxima de Gracián de “no irme por las ramas de un inútil discurrir o por la hoja de una cansada verbosidad, sin topar con la sustancia del caso”:
- La función de administrar es básicamente la misma en todas las responsabilidades: gestionar recursos humanos y presupuestarios, tejer alianzas, contribuir al cumplimiento del programa gubernamental, establecer relaciones con los iguales.
- Las Administraciones deben ser controladas por el poder político, pero además deben ser transparentes, abiertas e innovadoras.
- Los funcionarios públicos deben ser seleccionados por mérito y capacidad, pero sus sistemas selectivos deben adecuarse a los tiempos. Deben parecerse menos a la selección de los mandarines chinos y más a los ejecutivos de las empresas. Pero una vez que han sido seleccionados, deben continuar permanentemente su aprendizaje, de manera que conozcan la innovación que genera la sociedad.
- Los países deben destinar recursos importantes a las Administraciones Públicas. Aquellos que no lo hacen en cuantías suficientes no generan desarrollo e igualdad social, sino más pobreza e injusticia, generalmente con mayor corrupción.
- Las Administraciones tienen que ser permanentes, no tan dependientes de la opción electoral vencedora en los comicios.
- En la IV Revolución Industrial en la que nos encontramos, las instituciones públicas tienen grandes responsabilidades de generar impulso y dirección para el mejor manejo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
He añadido al final algún breve escrito elaborado hace unos años y reivindicador de la burocracia. Espero que alcance a fruncir sus labios en una sonrisa. En los demás, me conformo con el asentimiento en las ideas que expreso, no por conocidas y quizás compartidas, menos importantes para una administración pública que resuelva problemas, sea transparente y finalmente logre acercar a los ciudadanos a la felicidad que proclamaba la Constitución de Cádiz de 1812 “La Pepa”, de tanta influencia en América. Viene a cuento recordar que su artículo 13 dice así: “El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen”.
El libro se ha dividido en algunos capítulos, con el fin de hacer más liviana su lectura agrupando los temas, con independencia del momento de su publicación. Igualmente, se han trasladado al final las notas y la bibliografía, así como las citas de los autores que profusa y deliberadamente he realizado para que el lector de prensa pueda, en todo caso, consultar aquel tema que considere, en alguna publicación de mayor profundidad.
Conseguir un mayor fortalecimiento de las Instituciones públicas es uno de los objetivos del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) desde su fundación en 1972 que comparten hoy, al menos, los veintitrés países que lo componen. Este ha sido el propósito también al escribir estas líneas.
Francisco Velázquez López
Secretario General del CLAD,
Caracas, marzo de 2021.
